Проблема эффективного расходования средств существовала всегда. На протяжении тысячелетий существования денежных средств, а еще ранее иных весомых материальных средств, их экономное расходование являло собой необходимость, вызванную ограниченностью даже самых серьезных ресурсов.
Все расходы, осуществляемые государственными или муниципальными заказчиками осуществляются за счет средств соответствующего бюджета.
Бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) – является главным источником финансирования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Являясь специальной сферой общественных отношений, формирование и расходование его регулируется бюджетными правоотношениями. Это те отношения, которые возникают между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга (ст.1 Бюджетного кодекса РФ).
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами (ст.65 Бюджетного кодекса РФ), одним из которых является закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Эффективность бюджетных расходов во многом опирается на создание современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
С 2006 года процедуры размещения государственного (муниципального) заказа регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №94-ФЗ) и принятыми в его исполнение правовыми и методическими документами Правительства Российской Федерации и Минэкономразвития России.
С 1 января 2014 года отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ).
Согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников госзакупок. В России создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система), которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Закон № 44-ФЗ регулирует госзакупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. Впрочем, значительная часть положений Закона № 94-ФЗ сохранена в новом Законе № 44-ФЗ в той или иной форме.
В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно Закону № 44-ФЗ вводятся новые, например конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион проводится только в форме электронного аукциона.
Изменились правила определения начальной цены госконтракта, правила оценки заявок на участие в госзакупках, правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Законом № 44-ФЗ установлены особенности исполнения заключенных контрактов.
Согласно Закону № 44-ФЗ каждая государственная и муниципальная закупка должна быть запланирована. Заказчики обязаны утверждать помимо плана-графика, составление которого было предусмотрено ч. 5.1 ст. 16 Закона № 94-ФЗ, план закупок на срок действия соответствующего закона о бюджете (ст. 17 Закона № 44-ФЗ).
В планах закупок указываются цели осуществления закупок, устанавливаться наименование, описание и объем закупаемых объектов, сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок, объемы финансового обеспечения, а также некоторые иные сведения.
План закупок формируется в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ и утверждается в течение 10 рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством. Законодателем установлены требования к формированию, утверждению и ведению планов закупок для обеспечения региональных и муниципальных нужд.
Согласно планам закупок заказчики обязаны формировать планы-графики (ч. 2 ст. 21 Закона N 44-ФЗ). Планы-графики являются основанием для осуществления закупок: заказчик вправе провести закупку только в том случае, если она включена в план-график (ч. 11 ст. 21 Закона № 44-ФЗ).
Согласно Закону N 44-ФЗ заказчики должны вносить в планы-графики, среди прочего, следующие сведения в отношении каждой закупки: определенные условия контрактов, включая подробные требования к объектам закупок; способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и обоснование его выбора; размер предоставляемого обеспечения заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта.
Составлять планы-графики необходимо по утвержденной Правительством РФ форме в соответствии с определенными требованиями к ней.
В соответствии с Законом № 44-ФЗ заказчикам необходимо обосновывать каждую свою закупку. Обоснование закупок осуществляется при формировании плана закупок и плана-графика. Оно заключается в установлении соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. В планах закупки необходимо обосновывать, каким именно образом объект госзакупки послужит достижению целей закупок. В планах-графиках будет обосновываться начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Этим существенно расширены требования к обоснованию закупок, поскольку согласно Закону № 94-ФЗ заказчики должны обосновывать только начальную (максимальную) цену контракта при осуществлении каждой конкретной закупки (например, п. 4.4 ч. 4 ст. 22, п. 6.1 ч. 3 ст. 41.6, п. 8 ст. 43 Закона N 94-ФЗ).
Если закупка будет признана необоснованной в ходе мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок, органы контроля, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, должны выдать предписание об устранении выявленного нарушения и привлечь виновных лиц к административной ответственности (ч. 6 ст. 18 Закона № 44-ФЗ). Законом №44-ФЗ установлено, что товары, работы и услуги, приобретаемые для государственных и муниципальных нужд, должны обеспечивать эти нужды, но не должны иметь избыточных потребительских свойств и являться предметами роскоши (ч. 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Нормирование в сфере закупок представляет собой установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам и (или) определение нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Для заказчика устанавливается обязанность размещать в единой информационной системе отчеты о результатах отдельных этапов исполнения контракта (ч. 9 ст. 94 Закона N 44-ФЗ). В таких отчетах он указывает на исполнение либо на ненадлежащее исполнение контракта, а также на его изменение или расторжение. К отчетам должны быть приложены заключения по результатам экспертизы. Порядок подготовки и размещения отчетов в единой информационной системе, а также их форма утверждены Правительством РФ.
Помимо контроля в сфере закупок Закон N 44-ФЗ содержит еще и правила проведения мониторинга закупок и аудита в сфере госзакупок. Правила осуществления контроля в сфере закупок, содержащиеся в Законе N 44-ФЗ, существенно отличаются от правил, установленных Законом N 94-ФЗ. В контрактной системе появились нормы антидемпингового характера. При снижении цены контракта на 25% участник процедуры обязан будет предоставить финансовое обеспечение, превышающее обеспечение исполнения контракта в полтора раза, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса). Или информацию, подтверждающую добросовестность поставщика, при контракте от 15 млн. руб. и менее. При НИОКР критерий наименьшей цены не будет являться самым весомым фактором, определяющим победителя, – и это еще одна из новаций контрактной системы.
В целях развития малого и среднего бизнеса определенная доля закупок будет осуществляться именно у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных организаций.
Вопросам открытости и прозрачности закупок для государственных и муниципальных нужд в контрактной системе уделено особое внимание. В законе есть жесткое обязательство заказчика предоставлять достаточно широкий перечень информации для осуществления общественного контроля. Введение в действие Единой информационной системы (ЕИС) начиная с 2016 года привело к тому, что любой гражданин, не говоря уже об общественных организациях, получает информацию о государственном и муниципальном заказе (за исключением информации, составляющей государственную тайну).
Общественность получила новые полномочия в сфере контроля закупок. Если раньше граждане могли сигнализировать о нарушениях только в правоохранительные органы, то контрактная система наделяет общественные организации и объединения юридических лиц правом обращения в суд от своего имени при выявлении таких нарушений. Согласно Закону № 44-ФЗ еще на стадии планирования закупки общественность имеет право высказаться о ее целесообразности и обсудить стартовую цену. Общественные слушания по закупкам (в них может участвовать любой гражданин) проводятся по инициативе заказчика или по обращению общественных организаций и объединений юридических лиц. По результатам слушаний возможны изменения в документах планирования закупок или полная отмена заказа.
Задача закона о контрактной системе – изменить принципы работы государственного и муниципального заказа, сделать закупки максимально эффективными и открытыми, усилить антикоррупционный контроль.
Таким образом, размещение государственного (муниципального) заказа является одним из важнейших инструментов государственного регулирования экономики, позволяющих обеспечить экономное расходование бюджетных средств. Рациональность и эффективность размещения государственного (муниципального) заказа во многом зависит от грамотной организации закупочного процесса. В связи с чем, применение норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств при осуществлении закупок товаров, работ, услуг органами местного самоуправления. Обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, установленные Законом № 44-ФЗ, предотвратит факты коррупции и других злоупотреблений в данной сфере.