В статье анализируются проблемы законодательства об охране труда, связанные с проведением специальной оценки условий труда. Выработаны предложения по совершенствованию трудового законодательства и практики его применения.
С момента вступления в силу в январе 2014 г. федеральных законов, внедряющих в действующую государственную систему управления охраной труда новую правовую категорию «специальная оценка условий труда», а именно: Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» <Российская газета. 2013. 13 дек.> (далее – Закон № 426-ФЗ) и Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О специальной оценке условий труда”» <там же> (далее – Закон № 421-ФЗ) – прошел год. Согласно ст. 27 426-ФЗ в случае, если до вступления в силу названного нормативного правового акта в отношении рабочих мест была проведена аттестация рабочих мест по условиям труда, специальная оценка условий труда в отношении таких рабочих мест может не проводиться в течение пяти лет. Другими словами, результаты обязательной для всех организаций специальной оценки условий труда окончательно заменят результаты аттестации рабочих мест по условиям труда только в 2018 г. Поэтому пока рано говорить об эффективности новых механизмов оценки уровня воздействия на работников вредных и (или) опасных факторов окружающей среды и трудового процесса. Вместе с тем некоторые тенденции формирования судебной и правоприменительной практики уже сегодня заслуживают непосредственного внимания.
В связи с обозначенным периодом «сосуществования» показателей аттестации рабочих мест по условиям труда и специальной оценки условий труда становятся актуальными вопросы об отличиях этих правовых категорий и преемственности их результатов. Несомненно, процедура специальной оценки условий труда похожа на ранее действующий порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда. Так, еще на этапе разработки законопроектов о специальной оценке условий труда, В.А. Абалдуев отметил, что «в части собственно инструментального анализа условий труда на рабочем месте и формирования связанных с этим заключений введение института оценки условий труда вместо аттестации рабочих мест носит, строго говоря, терминологический характер». Несмотря на общее сходство, принятые в конечном итоге нормативные правовые акты позволяют не согласиться с такой точкой зрения. <Абалдуев В.А. Специальная оценка условий труда: смена терминологии или новое направление государственной политики? // Материалы XIV Ежегодной международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы». М., 2013. С. 40>. Подоплекой к разработке механизма специальной оценки условий труда можно назвать потребность в проведении эффективной политики стимулирования работодателей к повышению уровня производительности труда, соблюдению требований охраны труда, снижению уровня производственного травматизма. В связи с этим был разработан правовой механизм идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса, позволяющий снизить неоправданные затраты работодателей на охрану труда. Так, «процедура спецоценки исключает тотальность измерений вредных и опасных факторов на рабочих местах, оптимизирует объемы лабораторных исследований – наиболее дорогой составляющей любой оценки условий труда» <Корж В.А. Специальная оценка поможет снизить издержки // Единая общероссийская справочно-информационная система по охране труда. URL: http://eisot.ru>. Помимо всего прочего, нововведения содержат шкалу дополнительных тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд России, дифференцированную таким образом, что чем выше уровень воздействия на здоровье человека вредных и (или) опасных производственных факторов, тем больше и размер уплачиваемых работодателем взносов и, соответственно, наоборот. Следует констатировать, что раньше для многих работодателей было выгоднее «заплатить штраф, если отсутствие аттестации обнаружит трудовая инспекция, чем платить за проведение аттестации». Таким образом, с этой точки зрения, проведение работодателем специальной оценки условий труда будет способствовать перераспределению его расходов. <Шестаков И. Новая оценка условий труда. Для кого она обязательна уже сейчас и кто может подождать до 2018 года // Юрист компании. URL: http://www.lawyercom.ru>.
Новая шкала дифференциации взносов базируется на классификации условий труда, состоящей, в свою очередь, из четырех классов:
* оптимальные условия труда – такие условия, при которых отсутствует воздействие на работников вредных или опасных факторов или уровни их воздействия не превышают соответствующие нормативы. Такие условия являются безопасными, а их наличие подразумевает поддержание высокого уровня трудоспособности;
* допустимые условия труда – такие условия, при которых уровни воздействия на работников вредных или опасных факторов не превышают соответствующие нормативы. Наличие таких условий подразумевает, что функциональное состояние организма работника восстанавливается во время регламентированного отдыха или к началу следующего рабочего дня;
* вредные условия труда, классифицируемые по четырем подклассам, – такие условия, при которых уровни вредных и опасных производственных факторов превышают нормативно установленные в определенной степени, более подробно обозначенной законодателем в описании каждого подкласса;
* опасные условия труда – такие условия, при которых на работника воздействуют вредные и опасные производственные факторы, уровни которых могут создать в течение рабочего дня (смены) угрозу жизни работника, а впоследствии увеличивают риск возникновения острого профессионального заболевания.
Ранее по результатам аттестации рабочих мест устанавливался класс условий труда по схожей классификации, предусматриваемой на тот момент Руководством Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда», утвержденным руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, главным государственным санитарный врачом Российской Федерации 29 июля 2005 г. <Бюллетень нормативных и методических документов Госсанэпиднадзора. 2005. № 3> (далее – Руководство Р 2.2.2006-05). Существует позиция, что «принципиально новой подобная классификация не является» <Диркова Е. Вместо аттестации рабочих мест – специальная оценка условий труда // СПС «КонсультантПлюс»>. Впрочем, согласиться с приведенным мнением можно только наполовину.
Первым, что бросается в глаза, является использование законодателем привычной терминологии в новом контексте. Надо полагать, что в основе дифференциации вредных и опасных условий труда лежат, соответственно, вредные и опасные производственные факторы. Согласно ст. 209 ТК РФ под «вредным» подразумевается такой производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его заболеванию, а под «опасным» – к травме. Статья 14 Закона № 426-ФЗ содержит иную интерпретацию. Теперь наличие вредных условий труда подразумевает воздействие как вредного производственного фактора, так и опасного. Соответственно, в основе опасных условий труда лежит как опасный производственный фактор, так и вредный. Другими словами законодатель практически стер границы, разделяющие правовые категории «вредные условия труда» и «опасные условия труда».
Следует заметить, что Руководство Р 2.2.2006-05 содержит небольшой глоссарий, в котором, применительно к определению опасного фактора рабочей среды, установлено, что в зависимости от количественной характеристики и продолжительности действия отдельные вредные факторы рабочей среды могут стать опасными. Этот же акт содержит объемный материал, посвященный таким физическим факторам производственного процесса, как, в частности: температура, влажность, освещение, различные виды излучения, позволяющий придать результатам проведенных на практике измерений правовое значение. Судя по всему, необходимость в четкой дифференциации понятий «вредные условия труда» и «опасные условия труда» отсутствует, поскольку краеугольное значение для определения класса условий труда имеют конкретные критерии оценки факторов рабочей среды, позволяющие составить характеристику условий труда работника, а практическое значение такой дифференциации справедливо занижено.
Особый интерес представляют не столько формулировки новой классификации, сколько ее влияние на нормы ТК РФ. В соответствии со ст. 92 ТК РФ в редакции до внесения изменений, связанных с принятием Закона № 426-ФЗ, сокращенная продолжительность рабочего времени – не более 36 часов в неделю – устанавливалась для работников, занятых во вредных и (или) опасных условиях труда. С принятием Закона № 426-ФЗ сокращенная продолжительность рабочего времени устанавливается только для тех работников, условия труда которых по результатам специальной оценки условий труда получили 3 или 4 степень вредных условий труда или были признаны опасными.
Очевидно, что новые правила установления сокращенной продолжительности рабочего дня предполагают существенное ухудшение правового положения работников. Кроме того, даже не обладая специальными знаниями в области измерения и оценки воздействия конкретных факторов окружающей среды на здоровье
человека, из буквального толкования п. 1 и 2 ч. 4 ст. 14 Закона № 426-ФЗ следует, что влияние вредных условий труда 1 и 2 степени на здоровье человека сводится к более длительному, чем до начала следующего дня, восстановлению функционального состояния организма работника.
Представляется логичным, что именно этим обстоятельством обусловливается необходимость установления сокращенной продолжительности рабочего дня для лиц, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда всех без исключения классов. Другими словами возможность более длительного восстановления функционального состояния организма работника может быть реализована только путем повышения продолжительности отдыха. Более того, нормы ст. 92 ТК РФ в части, лишающей работников, занятых во вредных условиях труда 1 и 2 степени, права на сокращенную продолжительность рабочего дня, противоречат действующему законодательству. Так, согласно ст. 219 ТК РФ гарантии и компенсации работникам не назначаются только в случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда. Из действующей классификации условий труда (ст. 14 Закона № 426-ФЗ) следует, что вредные условия 1 и 2 степени включают в себя, в частности, воздействие на работников опасных производственных факторов. Представляется, что в рамках закрепленной в законе классификации вредные условия труда любой степени не могут относиться к категории безопасных.
Аналогичным образом стоит рассматривать изменения, связанные с правовым регулированием дополнительных отпусков работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Такой отпуск предоставляется теперь только тем работникам, условия труда на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда отнесены к вредным условиям труда 2, 3 или 4 степени либо опасным условиям труда (ст. 117 ТК РФ). Это значит, что ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск не предоставляется работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда 1 степени. В контексте обозначенной проблемы особый интерес представляет формирующаяся судебная практика. Так, следует обратить внимание на ряд схожих апелляционных определений Московского городского суда и проанализировать ситуацию на примере одного из них. В Апелляционном определении от 28 ноября 2014 г. по делу № 33-37384/14 Московский апелляционный суд обозначил свою позицию по вопросу преемственности между результатами аттестации рабочих мест по условиям труда и результатами специальной оценки условий труда для целей предоставления работникам компенсаций в виде сокращенной продолжительности рабочего времени (ст. 92 ТК РФ) и ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска (ст. 117 ТК РФ).
В ч. 4 ст. 27 Закона № 426-ФЗ прямо предусмотрено, что, по общему правилу, результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до 1 января 2014 г., могут быть использованы для целей установления гарантий и компенсаций в течение пяти лет после проведения такой аттестации. В свою очередь, суд подчеркнул, что предположения о том, будто класс вредности, установленный при ранее проведенной аттестации рабочих мест по условиям труда, может не соответствовать классу вредности, определенному по результатам специальной оценки условий труда, не имеет правового значения. Таким образом, суд указал на тождественность классов (и степеней) условий труда, несмотря на то что их формулировки претерпели изменения <СПС «Гарант»>.
Сохранение гарантий и компенсаций, ранее установленных на основании такой аттестации, предполагается только в одном случае. Согласно ч. 3 ст. 15 Закона № 421-ФЗ в отношении работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, порядок и условия осуществления компенсационных мер не могут быть ухудшены по сравнению с порядком и условиями, фактически реализуемыми в отношении таких работников компенсационных мер по состоянию на 1 января 2014 года при условии сохранения соответствующих условий труда на рабочем месте, явившихся основанием для назначения реализуемых компенсационных мер.
Верховный Суд РФ, применяя нормы названной статьи в решении от 14 октября 2014 г. № АКПИ14-918, пришел к выводу, что гарантии и компенсации работникам, на рабочих местах которых по результатам проведенной до 31 декабря 2013 г. аттестации рабочих мест по условиям труда установлены вредные (опасные) условия труда, должны сохраняться до улучшения условий труда на данных рабочих местах.
Таким образом, пересмотр ранее предоставляемых гарантий и компенсаций, в том числе в виде сокращенной продолжительности рабочего времени, возможен в отношении определенной группы работников только по результатам проведения специальной оценки условий труда и только в случае их улучшения. С одной стороны, рассматриваемыми переходными положениями предусмотрена специальная процедура пересмотра ранее предоставляемых гарантий и компенсаций, обеспечивающая сохранение прав работников. С другой стороны, законодатель допускает ситуацию, при которой работники, фактически занятые в одинаковых условиях труда, имеют право на разные виды и размеры гарантий и компенсаций, что входит в противоречие с принципами обеспечения права каждого работника на справедливые условия труда, равенство прав и возможностей работников (ст. 2 ТК РФ).
Таким образом, судебная практика пошла по пути признания результатов аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до 1 января 2014 г., но влияние такого признания на сохранение уровня гарантий и компенсаций работникам, занятым во вредных условиях труда, представляется весьма ограниченным. Нововведения, позволяющие работодателям увеличивать продолжительность рабочего времени, установленную для работников, условия труда которых по результатам специальной оценки труда отнесены к вредным условиям труда 3 и 4 степени или опасным условиям труда, с 36 часов в неделю до 40 вызывают недоумение. Для увеличения продолжительности рабочего дня, в соответствии с ч. 3 ст. 92 ТК РФ, необходимо, чтобы одновременно были соблюдены следующие условия: 1) такая возможность должна быть предусмотрена в отраслевом (межотраслевом) соглашении и коллективном договоре;
2) увеличение продолжительности рабочего дня должно оформляться путем подписания отдельного дополнительного соглашения к трудовому договору с работником; 3) порядок, размер и условия назначения денежной компенсации должны быть согласованы в отраслевых (межотраслевых) соглашениях и коллективном договоре. Принято считать, что восстановительная функция института трудового права – время отдыха – является одной из основных <Трудовое право России: Учебник / Под ред. А.М. Куренного. М., 2008. С. 294>. Представляется, что денежная компенсация по своей природе не способна восполнить время отдыха, необходимое для восстановления организма. Поэтому нововведения не только способны усугубить и так свойственное работникам пренебрежение своим здоровьем, но и создают благоприятную почву для злоупотреблений работодателем.
Для того чтобы повысить уровень гарантий работников и сохранить обозначенный выше механизм увеличения продолжительности рабочего времени, представляется обоснованным внедрение следующих условий. Во-первых, помимо денежной компенсации должна устанавливаться обязанность работодателей проводить дополнительные медицинские осмотры работников, привлекаемых к труду на условиях увеличенной продолжительности рабочего времени. Представляется, что периодичность проведения таких медицинских осмотров может устанавливаться в актах социального партнерства.
Во-вторых, должен быть установлен минимальный размер денежной компенсации. По своей правовой природе увеличение продолжительности рабочего времени в порядке, установленном ст. 92 ТК РФ, представляет собой выполнение работы за пределами установленной продолжительности рабочего времени (ст. 97 ТК РФ). Однако с принятием соответствующих нововведений перечень видов такой работы дополнен не был. Кроме того, отмечая существенные отличия по процедуре, нельзя не заметить, что цели и назначение рассматриваемого увеличения продолжительности рабочего времени схожи с целями и назначением норм о сверхурочной работе. В этой связи представляется обоснованным заимствование у соответствующего вида рабочего времени механизма и размера оплаты (ст. 152 ТК РФ).
Представляется, что применение на практике нововведений, позволяющих по соглашению сторон заменить сокращенную продолжительность рабочего времени, предусмотренную ТК РФ для работников, условия труда на рабочих местах которых по результатам специальной оценки условий труда отнесены к вредным условиям труда 3 или 4 степени или опасным условиям труда, денежной компенсацией, без дополнительных механизмов обеспечения прав работников могут привести к злоупотреблениям со стороны работодателей и снижению уровня правовой защищенности работников.
Таким образом, анализ практики применения нового законодательства, посвященного специальной оценке условий труда, позволяет говорить о том, что отдельные изменения ТК РФ существенно ухудшают положение работников, занятых во вредных и (или) опасных условиях труда, по сравнению с соответствующими положениями прежней редакции. Такие нормы по своей правовой природе являются неконституционными, так как лишают работников гарантий, естественно предполагаемых в рамках принципа единства и дифференциации правового регулирования в связи с различиями в условиях труда. Кроме того, формально-лингвистический анализ показал, что они также противоречат нормам ТК РФ.